平等準入是切實落實“兩個毫不動搖”的重要舉措。黨的十八大以來，中國持續(xù)推進準入制度改革，不斷加大對民營企業(yè)的開放力度，全面實施市場準入負面清單制度，為各類市場主體公平競爭創(chuàng)造了基礎條件。平等準入既包括各類市場主體平等地進入市場，也包括進入市場后平等地獲取市場機會。我們近期的企業(yè)調研發(fā)現(xiàn)，盡管在制度上明確禁止民企進入的領域和做法已非常少，但實踐中還存在不少民企進入市場不平等的現(xiàn)象，同時企業(yè)反映市場機會獲取不平等是當前更加突出的問題，對平等獲取市場機會的要求更加迫切。

一、民營企業(yè)反映的不平等準入情況

（一）市場進入不平等

除《市場準入負面清單》明確規(guī)定非公有資本禁入或有股比限制的領域外，一些領域盡管已向民企開放，但存在隱性門檻，實質上進不去，還有一些負面清單之外的領域，以其他形式禁止民企進入，特別是存在過去讓進現(xiàn)在不讓進的現(xiàn)象。調研中，企業(yè)反映主要有以下四類：

1、名義上準入但實際難進入。有兩種情況：一是一些領域采取許可準入或核準制，名義上允許民企進入，如基礎電信、電網(wǎng)、核電、鐵路等，但一些并沒有發(fā)布明確的準入條件，一些受自然壟斷、前期規(guī)劃等約束，事實上民企基本不能被核準進入。二是一些領域國家雖已明確許可準入條件，但落實中還存在較大阻力，如企業(yè)反映有線電視的網(wǎng)絡直播業(yè)務在很多城市還未向民企完全開放。

2、一些領域指定國企經營或國企優(yōu)先。調研中，一些企業(yè)特別反映了地方糧食儲備倉庫的問題，過去民企能經營，現(xiàn)在不能經營了，原因是2021年以來為保障國家糧食儲備安全，《政府儲備糧食倉儲管理辦法》規(guī)定，“中國儲備糧管理集團有限公司直屬企業(yè)為專門儲存中央儲備的企業(yè)，不得委托代儲或者租賃其他單位的倉儲設施儲存中央儲備”，一些地方將其擴大化，規(guī)定地方糧食儲備倉庫也必須國企運營或優(yōu)先使用國有糧倉，導致民企被迫將已建成運營的糧倉庫低價轉給國企，退出該領域。

3、負面清單以外還存在民企禁入領域。一是一些領域采取定點生產經營制度，民企無法通過競爭進入，如根據(jù)《麻醉藥品和精神藥品管理條例》，特殊類藥品采取定點生產經營，定點企業(yè)以國企為主，一些民營藥企認為這也是禁入領域。二是一些領域有“民企不能為第一大股東”的隱性要求，企業(yè)反映金融領域比較突出，如申請個人征信牌照，一般需要國企為第一大股東，本質上也屬于民企禁入領域。

4、準入資質獲取對民企不利。一是資質條件設置不合理，新進民企難以獲得，如建筑裝修裝飾施工一級資質的其中一項條件，是“近5年承擔過單項合同額1500萬元以上的裝修裝飾工程2項”，企業(yè)反映二級資質根本沒有機會承接這么大的工程。二是一些政府投資或軍工項目等通過提高產品資質門檻不讓民企的產品進入，如企業(yè)反映在給相關項目供貨時，要求產品達到航天級別，但航天級別資質評定又很少對民企開放，造成實質性禁入。

（二）獲取市場機會不平等

市場準入關系企業(yè)“出生”，是否有市場機會關系到企業(yè)的“生死存亡”。相對于能否平等進入市場而言，當前企業(yè)對進入市場后，能否獲取平等的市場機會更為關注。中國不斷完善公平競爭相關制度，深化競爭政策的基礎性地位，但實踐中仍存在諸多民企獲取市場機會不平等的情況，特別是在政府直接進行市場分配的領域中，民企認為不平等的情況趨于嚴重。企業(yè)反映主要有以下四類：

1、設置明顯不利條款排除民企獲取市場機會。一些地方和部門在分配市場的招標中，通過設置明顯不利于民企的條款，排除民企獲取市場機會。主要有兩種情況：一是設置與市場項目無關的要求，如一些地方在風光電“競爭性配置指標”招標中，要求有本地火電項目、配套投資等，把一些有競爭力的新能源企業(yè)直接排除在外。二是在一些政府物資采購、重大工程、高端產品供應中，為國企“量身打造”評分標準排除民企，如企業(yè)反映，國家和地方的物資儲備都通過招標完成，民企可參與投標，但實際執(zhí)行中基本都會設置排除民企條款，如要求有歷史儲備業(yè)績（過去一直是國企經營，民企無歷史業(yè)績），評標時對股東性質設置較高權重（國企高于民企），最終結果往往是國企拿到指標后轉手給民企實施。

2、公共部門采購和項目招投標偏向國企。該情況一直存在，近幾年愈發(fā)突出。一是在政府建設工程招標中，通過設置隱性門檻排除民企，如要求高于項目實際需求的注冊資本、資產規(guī)模、融資能力、人員配置水平等，企業(yè)反映在政府建設工程裝修領域，過去民企能占70%，現(xiàn)在下降到30%。二是設立各種供應商庫排除民企。國家明確要求各級政府部門及國企取締采購備選庫、名錄庫、資格庫，但實踐中仍有不少此類情況，特別是基層部門及國企該種行為仍比較普遍，并且還會通過提高入庫門檻排除民企，或者為國企定制入庫條件。

3、政府相關業(yè)務直接交給國企實施，民企難參與。政府投資是一個巨大市場，但越來越多的項目都直接交由國企實施。一是大型基礎設施項目往往由行業(yè)內的國企實施，缺乏民企共同參與的競爭性市場，如大型水利工程、高速公路、機場港口等，民企一般參與不了。二是隨著地方政府支持城投平臺公司擴張，越來越多的地方市政工程、公共服務設施、環(huán)境治理等項目也被直接交由國企實施。三是重大工程中的經營性新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，如城市更新、大數(shù)據(jù)中心、科技基礎設施等，由于沒有形成市場化收入機制，也多直接交由國企實施。

4、一些領域以安全可控為由排除民企。隨著大國博弈深入，越來越多領域涉及自主安全可控，特別是數(shù)字化領域，一些地方及部門以此為由排除民企。如數(shù)字政府建設等方面，一些地方不以技術優(yōu)勢為標準，更在乎企業(yè)所有制性質。企業(yè)反映民企云和國資云競爭時，一些地方政府和部門認為存儲在國資云的數(shù)據(jù)更加安全，以自主可控為由拒絕民企云。還有一些數(shù)據(jù)相關項目民企無法介入，如涉及個人信息的醫(yī)院用藥數(shù)據(jù)，民營藥企無法獲得。

二、產生市場準入不平等的主要原因

通過梳理相關文件和調研發(fā)現(xiàn)，產生市場準入不平等的原因有多個方面，包括市場準入制度不健全、要素資源配置市場化改革不到位，以及多種因素導致地方政府及公職人員對國企的偏向等。

第一，市場準入負面清單制度體系還不健全，嚴肅性和權威性仍有待提升。市場準入負面清單管理是市場準入制度改革的核心，也是保障各類市場主體平等準入的重要基礎。全國統(tǒng)一實行負面清單制度以來，清單數(shù)量不斷壓減、相關配套不斷完善，對營造公平競爭環(huán)境起到了極大促進作用。同時，也還存在體系不全、配套不夠等問題。一是與負面清單制度不符的傳統(tǒng)習慣做法還未完全清理，如地方政府采購和招投標過程中設置的供應商預選庫、資格庫、名錄庫等，國家多次要求清理取消，但很多地方仍然存在。二是清單以外存在的一些特殊做法，如定點生產經營、股比限制要求等，尚未完全在清單中體現(xiàn)。三是一些地方指定或優(yōu)先使用國企的政策文件還時有出現(xiàn)，既表明公平競爭審查剛性不足，也表明負面清單未將新出現(xiàn)民企禁入的事項納入。四是對一些自然壟斷或重大領域的準入許可，缺乏明確、可執(zhí)行的準入條件，影響清單的嚴肅性。

第二，要素資源市場化配置改革還不到位，政府直接干預過多影響平等準入。要素獲取直接影響企業(yè)的生產經營，能否獲取、獲取多少決定了企業(yè)能否生產和生產多少，是準入準營的第二道門檻。進入高質量發(fā)展階段以來，土地、用能、排放等指標越來越稀缺，市場化配置機制尚未建立健全，一些地方行政權力干預配置的沖動越來越強，使得不平等的準入準營情況也越來越突出。同時，隨著中國經濟不斷從“有沒有”轉向“好不好”，一些生產經營指標本身也被作為資源納入配置，如新能源生產的競爭性配置，競爭性配置本質上是市場化配置的一種方式，但由于配置過程需要招標評價，主觀人為因素較多，也給地方政府干預創(chuàng)造了條件，影響各類市場主體的平等準入。

第三，諸多因素導致公共投資和采購領域民企獲取市場機會不平等問題突出。一是公職人員越來越重視“個人安全”，擔心民企出問題牽扯到自己、事后審計難過關、競爭對手告狀惹來麻煩等，更加偏向于將公共投資和采購交給國企實施。二是在地方財力緊張、政府性基金收入下降的大背景下，越來越多地方基礎設施項目、公共采購缺乏足夠的政府資金投入，需要企業(yè)墊資或有較長時間的付款周期，這就使得國企比民企更受青睞，比如企業(yè)反映醫(yī)院等在采購醫(yī)藥器械和藥品時，國有流通企業(yè)可以長時間墊資，醫(yī)院等傾向與其合作。三是相比民企，地方政府更愿意對國企形成欠款。近幾年，國家持續(xù)清理機關和事業(yè)單位拖欠民企賬款，地方政府擔心新欠民企的賬款會被列入清欠臺賬，因而主觀上更愿意將項目交由國企實施。四是一些地方政府和部門將自主可控的領域泛化，并片面地認為只有國企實施才可保障安全，殊不知技術落后才是更加不安全。

三、相關建議

完善市場準入負面清單制度，增強負面清單的權威性和嚴肅性。持續(xù)削減市場準入負面清單中的許可事項，推動更多事項從事前審批向全鏈條監(jiān)管轉變。許可事項要進行再分類，對民企名義上放開實質上禁入的領域或事項，應單獨列出。對沒有列入市場準入負面清單，但實踐中存在的禁止民企進入或“不能為第一大股東”的做法要進行梳理研究，如確有股比要求或禁入的，應納入負面清單，沒有充分理由的應予以清理。建立違反負面清單的投訴機制，對企業(yè)反映清單之外進不了的領域或事項，要予以查處并糾正。

加強市場準入相關和配套制度建設，形成完整一致的準入制度體系。負面清單是市場準入的基礎性制度，其他準入制度都應圍繞負面清單加以調整和完善。建議對相關準入制度進行檢視，如企業(yè)或產品資質制度，讓企業(yè)獲得資質更加順暢。改進定點生產經營制度，通過競爭而非所有制性質來確定企業(yè)。對負面清單已明確準入許可的自然壟斷事項，應梳理其是否有相應的行業(yè)準入制度，沒有的要加以完善。推動各地加強公平競爭審查制度落地，杜絕出現(xiàn)指定國企或國企優(yōu)先的政策文件，在源頭上制止新的準入不平等出現(xiàn)。

加快推進要素市場化配置改革，減少政府直接配置市場的領域和做法。市場化配置是解決市場機會不平等的根本途徑，政府直接配置越多越容易產生不平等。要加快土地、用能、排放等指標的市場化配置改革，提高配置效率，讓有競爭力的企業(yè)使用更多生產要素。對地方政府直接參與市場配置的領域和做法進行梳理研究，無充分理由的應予以糾正，交給市場，確需政府配置的，應嚴格規(guī)則、公平透明，杜絕任何排除或歧視民企的做法。

大力清除公共部門投資和采購中歧視民企的各種做法。公共部門的投資和采購在全社會投資消費中占較大比重，讓民企獲取平等的市場機會具有重要意義。建議開展公共部門招投標和采購專項整治行動，清除以所有制打分、要求與能力無關的歷史業(yè)績、遠超項目本身的能力要求等具有歧視性或為國企“量身定制”的做法，取締各類備選庫、名錄庫、資格庫。進一步完善干部考核激勵機制，讓公共部門及干部放下包袱，公平對待不同所有制企業(yè)，敢于將項目交給在競爭中脫穎而出的民企。

為民企參與地方基礎設施投資、數(shù)字政府建設等創(chuàng)造條件。加快培育競爭性基礎設施投資市場，特別是要對基礎設施中經營性新產業(yè)新業(yè)態(tài)，加強使用者付費的制度設計，讓民企能參與、愿參與。加強地方基礎設施投資的預算硬約束，從源頭上消除因資金短缺而只能將項目交給國企的做法。引導各地、各部門樹立正確的安全觀，清除以安全為由排除民企的各種做法。

（作者袁東明系國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長、研究員）

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