交通擁擠、空氣污染、公共服務(wù)不足……隨著城市人口快速增長，北上廣等地的“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)(微博)》記者調(diào)研了解到，近些年北上廣幾個(gè)特大城市持續(xù)快速發(fā)展，對城市的資源環(huán)境、公共服務(wù)能力、可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施，但受經(jīng)濟(jì)增長壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素，實(shí)現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標(biāo)面臨諸多難題。

    北上廣等大城市承載力逼近極限

    龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負(fù)債累累”導(dǎo)致難以正常行走。

    隨著人口急劇增長，北上廣等特大城市人口與資源環(huán)境的矛盾凸顯，交通擁擠、空氣污染、公共服務(wù)不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限。

    數(shù)據(jù)顯示，北京市機(jī)動車已超過500萬輛，上海、廣州等多個(gè)城市超過200萬輛，車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、從外省調(diào)水“解渴”。暑期北京城區(qū)日供水量逐漸上升，北京市自來水集團(tuán)預(yù)測，今夏城區(qū)日供水量將達(dá)到310萬立方米至315萬立方米，接近318萬立方米的日供水能力極限。

    在廣州，去年不少生源密集地小學(xué)學(xué)位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當(dāng)年出生的流動人口增幅超過20％。由于人口多，廣州一天要處理1．4萬噸垃圾，主城區(qū)要處理9700多噸垃圾，1天要處理污水465萬噸。

    龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負(fù)債累累”導(dǎo)致難以正常行走。為了控制人口規(guī)模，北上廣等特大城市均采取了一系列措施：

    ———“積分”進(jìn)城，規(guī)范外來人口落戶。早在2010年，廣東便實(shí)施流動人口辦居住證及積分入戶制，截至今年7月底，已發(fā)放4872萬張居住證，涵蓋公交、小額消費(fèi)、金融等多種功能。上海于2013年6月印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》。

    ———功能疏解。一是在郊區(qū)建設(shè)城市“副中心”，二是將部分產(chǎn)業(yè)遷移至周邊省市。在北京，大紅門服裝市場已經(jīng)確定外遷河北白溝，白溝大紅門國際服裝城一期將于9月底試營業(yè)。廣州積極建設(shè)城市副中心，促進(jìn)人口逐步向兩個(gè)新城區(qū)和三個(gè)副中心集聚。如今老城區(qū)周邊的新區(qū)都已覆蓋地鐵公交，完善與毗鄰城市的交通接駁，醫(yī)院、學(xué)校也在配套完善中。

    ———規(guī)范社會管理。北京、上海等城市均在推進(jìn)打擊黑車、拆除違建、打擊群租等工作，在提升社會治安的同時(shí)，也增加了無固定工作、無合理居所的外來人口的生活成本，對控制外來人口也起到一定作用。

    北上廣每年增加一個(gè)中小城市人口量

    在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達(dá)到四五十萬人，相當(dāng)于一個(gè)中小城市的規(guī)模。有專家表示，北京目前常住人口已是1986年的兩倍多，相當(dāng)于“26年長出一個(gè)北京城”。

    根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》，人口在300萬至500萬之間的為大城市，城區(qū)人口500萬以上的算是特大城市。截至2010年，人口在500萬至1000萬之間的中國城市達(dá)到10個(gè)，1000萬以上的城市有6個(gè)。記者了解到，在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達(dá)到四五十萬人，相當(dāng)于一個(gè)中小城市的規(guī)模。

    近十多年來，北京的常住人口以每年近60萬人的速度持續(xù)增長，近兩三年增速略有所放緩。2013年，北京市常住人口2114．8萬人，較2012年增加45．5萬人，增長2．2％。有專家表示，北京目前常住人口已是1986年的兩倍多，相當(dāng)于“26年長出一個(gè)北京城”。

    其中，外來人口是新增常住人口的主力。2013年，北京市常住外來人口802．7萬人，占比38％，同比增長3．7％，新增外來人口占當(dāng)年新增常住人口的63．5％。“十二五”的前三年，全市常住外來人口增長98萬人，年均增長4．4％，占全市新增常住人口的64．1％。

    記者從上海社會科學(xué)院了解到，1993年到2012年，上海常住人口從1381萬增加到2380萬，平均每年新增52．6萬，年均增長2．9％。2013年，上海常住人口突破2400萬大關(guān)，達(dá)到2415．15萬人，比上年增加34．72萬人，其中外來常住人口990．01萬人，占比41％，較上年增加29．77萬人。

    在廣州，情況也不容樂觀。2013年末，常住人口1292．68萬人，其中，戶籍人口832．31萬人。這比2012年第六次人口普查時(shí)的1260萬人增長了約32萬人，從2000年到2012年間，廣州常住人口每年增長達(dá)43萬。

    據(jù)預(yù)測，如不采取有效調(diào)控措施，2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規(guī)劃目標(biāo)，2030年將達(dá)3000萬人左右。

    遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸

    各地仍存在GDP思維慣性，擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展，但是，地方政府為了自身利益，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。

    記者在北上廣調(diào)研了解到，盡管各地采取了一系列控制人口過快增長的措施，人口增速有所趨緩，但是絕對數(shù)量仍然大幅增加，對城市健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展造成巨大壓力。目前，人口規(guī)模控制工作面臨多重阻力。

    一是人口管理體制不順，多方合力尚未形成。據(jù)了解，上海在2008年成立了市人口綜合管理和服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市公安局，成員單位有25家，但各部門各自為政、工作機(jī)制不暢。目前，居住證登記與信息匯集系統(tǒng)化程度較低，信息合建共享機(jī)制不夠順暢是重要原因。

    二是“GDP思維”下“以業(yè)控人”推進(jìn)力度不足。記者發(fā)現(xiàn)，各地仍存在GDP思維慣性，擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展，但是，地方政府為了自身利益，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。

    三是相關(guān)政策不到位，“以房控人”政策力度不夠。比如，上海在2011年7月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》對城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民房屋出租缺乏具體政策，對“非改居”的廠房出租沒有明確規(guī)定。雖然規(guī)定了違章建筑及危險(xiǎn)房屋不得用于出租，以及租住人均面積不得低于5平方米，不得分隔搭建后出租等，但執(zhí)行過程中卻由于各部門分工不明確等原因執(zhí)行力度不足。

    四是“單獨(dú)兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力。據(jù)北京市衛(wèi)生計(jì)生委測算，政策放開后平均前5年每年將新增5．42萬人左右，此后每年新增約4萬人左右。“單獨(dú)兩孩”政策實(shí)施將使城六區(qū)人口服務(wù)管理壓力加大，也使幼兒園、小學(xué)配置更趨緊張。

    以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口分流

    專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，主動舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”，以經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”為人口減壓。

    記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，北上廣等大城市吸引的新增外來人口中，大部分集中于勞動生產(chǎn)率較低的行業(yè)，不符合大城市的定位。根據(jù)2012年第六次人口普查統(tǒng)計(jì)，在北京市，就業(yè)以外來人口為主的行業(yè)主要是居民服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)，在這些行業(yè)，外來人口占就業(yè)人口的比例分別為75％、73％、68％、63％、52％。2013年底，在全市登記流動人口中，服務(wù)性行業(yè)中流動人口比重超過70％。

    在上海、廣州等城市，也存在類似情況，對此，北京市發(fā)展改革委主任張建東表示，大城市應(yīng)以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口疏導(dǎo)。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了213家污染企業(yè)停產(chǎn)退出，完成全年任務(wù)的71％。

    專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，主動舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”，以經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”為人口減壓。

    北京市政協(xié)調(diào)研組建議，要明確產(chǎn)業(yè)和功能疏解對象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標(biāo)，加快清退一般性產(chǎn)業(yè)；以控制人口為目標(biāo)，疏解區(qū)域性物流基地和專業(yè)批發(fā)市場等流動人口聚集產(chǎn)業(yè)；以功能調(diào)整優(yōu)化為目標(biāo)，解決優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置不均衡問題，并啟動部分行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位向外轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作。

    專家表示，由于統(tǒng)籌不力、配套政策不完善等問題，目前一些城市的產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)進(jìn)展并不順利，對此，建議進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的杠桿作用。具體而言，其一，對不符合城市功能定位的企業(yè)，提高其生存成本，促進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)加快調(diào)整退出；其二，提高新增產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻；其三，對積極轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的租金、稅收等優(yōu)惠政策。

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