2013年10月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾做了總體部署。近一年來，化解產(chǎn)能過剩矛盾各項工作穩(wěn)步推進，但基礎(chǔ)還需繼續(xù)鞏固，要綜合施策，加以推進。

      經(jīng)濟平穩(wěn)運行，化解產(chǎn)能過剩矛盾工作有序推進

      今年以來，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)繁重的改革發(fā)展任務(wù)，中央在保持政策總體穩(wěn)定的同時適時進行局部調(diào)整，有針對性地解決突出矛盾和問題，實現(xiàn)了穩(wěn)增長與促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的有機結(jié)合，經(jīng)濟運行持續(xù)平穩(wěn)。其中，二季度經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r總體比一季度有所改善。產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)按照《指導(dǎo)意見》要求，圍繞控增淘劣、提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級、低碳發(fā)展，積極推進化解產(chǎn)能過剩矛盾各項工作。

      嚴(yán)控新增產(chǎn)能，投資勢頭減弱。各部門、各地區(qū)嚴(yán)格項目管理，停止核準(zhǔn)和備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，對新增產(chǎn)能項目一律不安排用地計劃指標(biāo)，一律不受理和審批環(huán)評、能評文件，金融機構(gòu)收緊了過剩行業(yè)信貸額度。對于確有必要建設(shè)的鋼鐵項目，必須實施等量或減量置換。

      在市場前景不明朗和調(diào)控力度加大的共同作用下，企業(yè)盲目擴大產(chǎn)能的意愿明顯減弱，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)固定資產(chǎn)投資普遍下降。上半年鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)固定資產(chǎn)投資同比分別下降8.4%、12.2%和31%，僅平板玻璃小幅上漲4.3%。從投資結(jié)構(gòu)上看，絕大多數(shù)用于續(xù)建項目，主要投向產(chǎn)品深加工和節(jié)能環(huán)保、品種升級的技術(shù)改造等項目。

      加大淘汰落后，清理違規(guī)產(chǎn)能。今年4月工信部公布了2014年淘汰落后和過剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)，計劃全年淘汰煉鋼產(chǎn)能2870萬t、電解鋁42萬t、水泥5050萬t、平板玻璃3500萬重量箱。截至目前，已有2260萬t煉鋼產(chǎn)能、8221萬t水泥產(chǎn)能、48萬t電解鋁產(chǎn)能、2868萬重量箱平板玻璃產(chǎn)能的壓減任務(wù)落實到具體企業(yè)、具體生產(chǎn)裝備。其中鋼鐵剩余淘汰壓減任務(wù)正在抓緊落實之中。

      在淘汰落后產(chǎn)能的同時，各地按照《指導(dǎo)意見》的要求，積極推進違規(guī)建成和在建項目的清理工作。截至目前，除河北、山東、山西外，主要產(chǎn)鋼省基本向發(fā)改委上報了清理整頓結(jié)果，據(jù)悉發(fā)改委將委托相關(guān)機構(gòu)，按照產(chǎn)業(yè)政策準(zhǔn)入條件、鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件以及節(jié)能、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進行評審，在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門出具備案意見。

      出臺配套政策，促產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)運行?！吨笇?dǎo)意見》印發(fā)后，各地區(qū)出臺并組織實施了本地區(qū)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾實施方案。從方案內(nèi)容看，河北省是行政、法律與經(jīng)濟、市場多種手段并舉，其他地方以市場為主，輔以行政的監(jiān)督檢查。各部門按照指導(dǎo)意見的分工，積極推動配套政策的研究制定，目前已陸續(xù)出臺20多項配套文件，涉及環(huán)保、國土、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全、價格、財稅、金融等方面。其中，鋼鐵企業(yè)反映多年的取消加工貿(mào)易進口鋼材保稅政策于7月31日開始實施，首批取消保稅政策的鋼材約占加工貿(mào)易進口鋼材的45％。

      在環(huán)保等政策的約束和市場的倒逼作用下，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)企業(yè)開始出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰分化趨勢，寶鋼、沙鋼、中信泰富特鋼、新興鑄管等一批管理、技術(shù)、裝備先進的企業(yè)優(yōu)勢進一步顯現(xiàn)，一些不具備競爭力鋼鐵企業(yè)資金鏈出現(xiàn)問題，被迫停產(chǎn)，但產(chǎn)能過剩行業(yè)總體生產(chǎn)運行平穩(wěn)。上半年全國粗鋼、水泥、電解鋁、平板玻璃產(chǎn)量，同比分別增長3%、3.6%、7.4%、4.7%，船舶手持訂單量1.52億載重噸，同比增加39.5%。效益有所好轉(zhuǎn)，1-6月重點大中型鋼鐵企業(yè)實現(xiàn)利潤74.80億元，同比增長133.4％。

      推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大市場需求。今年3月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》，對加快推進企業(yè)兼并重組做了部署。6月經(jīng)國務(wù)院同意，發(fā)改委批復(fù)了《河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案》。據(jù)悉《關(guān)于重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》也即將出臺。作為鋼鐵產(chǎn)能第一大省的河北省，其鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要目標(biāo)，一是到2017年底全省壓減6000萬t粗鋼產(chǎn)能，到2018年底全省壓減7370萬t粗鋼產(chǎn)能，到2020年底全省粗鋼產(chǎn)能控制在2億t左右；二是鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量減少60%，形成2家特大型、3家大型、10家特色鋼鐵企業(yè)集團占主導(dǎo)的“2310”格局，這15家大型鋼鐵企業(yè)集團產(chǎn)能占全省的90%以上；三是在減量置換的基礎(chǔ)上，實施京唐二期、國豐重組搬遷、承德釩鈦基地等重大布局調(diào)整項目，統(tǒng)籌研究石鋼搬遷、武安城區(qū)周邊鋼鐵企業(yè)重組搬遷；四是全面取消HRB335MPa及以下熱軋帶肋鋼筋生產(chǎn)，全面淘汰450m3及以下高爐、40t及以下轉(zhuǎn)爐；五是品種質(zhì)量大幅提升，80%以上鋼鐵主體工藝裝備達到產(chǎn)業(yè)政策準(zhǔn)入條件，能耗、污染物排放較2012年分別降低17%以上。對河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家將在中央財政資金支持、失業(yè)保險基金使用、融資授信、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試點、項目核準(zhǔn)等方面加以支持。

      除河北外，許多地區(qū)也把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為契機，積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。如湖北對全省鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行總體規(guī)劃，主動提出實施鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；廣東引入寶鋼優(yōu)勢企業(yè)，以湛江布局調(diào)整項目為抓手對本省鋼鐵產(chǎn)能進行聯(lián)合重組和轉(zhuǎn)型升級，尤其是廣鋼轉(zhuǎn)型退出的做法，值得中心城市鋼廠借鑒。

      在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，國家加快推進具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性意義的重大工程建設(shè)，定向精準(zhǔn)促進投資增長。向社會發(fā)布了首批鼓勵社會投資80個示范項目，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等5類，總投資1.3萬億元。中央預(yù)算內(nèi)1/6的資金用于棚戶區(qū)改造和配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。全面啟動老舊運輸船舶報廢更新工作，行政執(zhí)法和公務(wù)船舶建造進展順利。研究設(shè)立“國家重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移投資基金”，著力擴大消費需求，培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點。

      總的來看，有利于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的社會氛圍逐步形成，各項政策合力進一步加強，企業(yè)主動轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的意愿明顯增強，且出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰分化，原材料價格回歸合理，行業(yè)盈利水平有所回升，化解風(fēng)險處于可控狀態(tài)。但是化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作取得的積極變化，還難以扭轉(zhuǎn)產(chǎn)能過剩行業(yè)面臨的困境，化解產(chǎn)能過剩矛盾工作只是剛剛開始。

      保增長基礎(chǔ)脆弱，化解工作面臨多重困難和挑戰(zhàn)

      盡管上半年經(jīng)濟運行處于合理區(qū)間，但一些指標(biāo)弱于預(yù)期，特別是投資持續(xù)回落，新增長點難以彌補傳統(tǒng)增長的萎縮，經(jīng)濟下行壓力仍然較大，潛在的風(fēng)險不容忽視。在此形勢下，化解產(chǎn)能過剩矛盾工作面臨多重困難和挑戰(zhàn)。

      地方經(jīng)濟穩(wěn)定面臨較大壓力。為盡快取得實效，一些地方在工作中不得不以行政手段為主，將淘汰壓減產(chǎn)能任務(wù)層層分解到市、縣政府和企業(yè)，企業(yè)抵觸情緒較大，即使關(guān)閉也是“為了搞好與政府的關(guān)系”。由于短時間內(nèi)接續(xù)產(chǎn)業(yè)難以到位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型尚需時日，地方經(jīng)濟下行、企業(yè)職工下崗、社會穩(wěn)定壓力增大。1-6月河北規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長4.6%，為20年來同期最低。

      過剩產(chǎn)能反彈壓力加大。為了保經(jīng)濟增長，稅收增加，一些地方政府一方面幫助已關(guān)停的產(chǎn)能恢復(fù)生產(chǎn)，復(fù)工已叫停的違規(guī)在建項目。另一方面，對效益好轉(zhuǎn)的水泥平板玻璃項目，在審批權(quán)下放的情況下，產(chǎn)能擴張勢頭有所上升，產(chǎn)能過剩反彈壓力加大。

      相關(guān)的法律法規(guī)支撐不足。一是落后產(chǎn)能退出的法律依據(jù)不足，如河北需淘汰壓減產(chǎn)能工藝裝備大多高于國家淘汰落后標(biāo)準(zhǔn)，拆除其設(shè)備缺乏法律依據(jù)，且易引起債務(wù)糾紛。二是破產(chǎn)企業(yè)重組的法律不完善，企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)會引起諸多單純由企業(yè)難以化解的社會性問題，需要通過法律程序保護相關(guān)各方利益。三是富余職工安置的政策措施不到位，一些落后地區(qū)人員安置渠道有限，退出企業(yè)資金實力不足，職工安置的社會保障體系仍不完善。另外，國有企業(yè)歷史遺留問題仍然存在，農(nóng)民工的市民化，多數(shù)已無可能再回到農(nóng)村就業(yè)，要解決上述問題，需要法律的支撐和保障。

      金融風(fēng)險值得警惕。一方面，過剩產(chǎn)能的退出導(dǎo)致銀行呆壞賬增加，最近山西、四川、黑龍江等地都有鋼鐵企業(yè)因銀行債務(wù)陷入危機；還有一些企業(yè)被溢價收購，造成收購方資產(chǎn)虛增，實際債務(wù)增加。另一方面，一些銀行惜貸壓貸抽貸，企業(yè)融資成本上升，加重了企業(yè)困難；部分企業(yè)因互保聯(lián)保，信用違約風(fēng)險上升。上半年，鋼鐵行業(yè)項目資金來源中，企業(yè)自籌資金占88.4%，其中，企業(yè)自有資金只占25.9%，其他多為高成本的融資，金融風(fēng)險增大。

      因此，要處理好運用行政手段和發(fā)揮市場作用的關(guān)系，尤其是存量的調(diào)整要交給市場，用時間換空間；處理好化解產(chǎn)能過剩與社會穩(wěn)定的關(guān)系，把職工安置、培訓(xùn)、社會保障的工作放在化解產(chǎn)能過剩矛盾的重要位置，要有政策預(yù)案；處理好金融風(fēng)險與支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展的關(guān)系，加強信息引導(dǎo)，風(fēng)險預(yù)警研判，切忌因噎廢食，兩敗俱傷；處理好去產(chǎn)能化與支持實體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，防止資本“脫實入虛”，對實體經(jīng)濟造成傷害。

      宏觀政策總體穩(wěn)定適度微調(diào)，化解產(chǎn)能過剩矛盾堅定不移

      下半年，經(jīng)濟運行有望基本平穩(wěn)，從主要經(jīng)濟指標(biāo)情況看，出口有望小幅回升，社會消費品零售總額增速將穩(wěn)中略升，但受制造業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資增速放緩的影響，整體固定資產(chǎn)投資增速將繼續(xù)回落。盡管下半年經(jīng)濟總體呈好轉(zhuǎn)態(tài)勢，但由于去年下半年指標(biāo)翹尾，所以，今年下半年經(jīng)濟指標(biāo)處于平穩(wěn)狀態(tài)。國務(wù)院在聽取上半年經(jīng)濟形勢分析后，明確提出宏觀調(diào)控要“噴灌”“滴灌”不搞“大水滿灌”，要定向精準(zhǔn)發(fā)力，實施“微刺激”政策。下半年，或者說今后一段時間內(nèi)，化解產(chǎn)能過剩矛盾要重點抓好以下幾個方面工作：

      堅決遏制過剩行業(yè)新增產(chǎn)能。一方面，各部門、各地方嚴(yán)格項目管理，停止核準(zhǔn)和備案產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，對新增產(chǎn)能項目一律不安排用地計劃指標(biāo)，一律不受理和審批環(huán)評、能評文件。確有必要建設(shè)的鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃項目實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換。即使投資審批權(quán)限下放，地方也必須遵守這一原則；另一方面，對違規(guī)核準(zhǔn)、備案，支持和默許的各部門、各級地方政府，和自行違規(guī)建設(shè)產(chǎn)能過剩項目的，實施曝光、嚴(yán)肅查處。

      加大淘汰落后產(chǎn)能力度。督促地方分解淘汰任務(wù)，尤其是河北省，采取有效措施，確保完成2014年淘汰落后產(chǎn)能和壓縮過剩產(chǎn)能的目標(biāo)任務(wù)。對未完成節(jié)能減排、淘汰落后任務(wù)的，實施環(huán)評、能評限批。對相關(guān)協(xié)會和企業(yè)反映的地條鋼泛濫擾亂鋼鐵市場秩序問題，發(fā)改委正會同國家質(zhì)檢總局等相關(guān)部門抓緊研究制定打擊地條鋼的措施。實施有獎舉報，發(fā)動企業(yè)、群眾、媒體等多方力量確定地條鋼生產(chǎn)、銷售、使用的企業(yè)和窩點，精準(zhǔn)打擊，加大執(zhí)法力度，同時，抓緊研究將營改增擴圍到建筑行業(yè)。中央與地方聯(lián)手、多部委聯(lián)合將打擊地條鋼生產(chǎn)、銷售和使用作為化解產(chǎn)能過剩矛盾，整頓市場秩序的重要任務(wù)。

      強化標(biāo)準(zhǔn)約束作用。一是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)約束，適時研究提高能耗、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)，擴大應(yīng)用范圍，強化執(zhí)行力度，嚴(yán)格污染物在線監(jiān)測，對不達標(biāo)企業(yè)要限期整改，對整改后仍不達標(biāo)的堅決關(guān)停。二是研究制修訂高強度建筑用鋼、鋼結(jié)構(gòu)、高標(biāo)號混凝土、節(jié)能玻璃等使用標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范，引導(dǎo)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。相關(guān)鋼鐵企業(yè)在重視生產(chǎn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的同時，積極參與和推動使用標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范的制修訂工作，規(guī)范市場秩序。

      完善金融政策。加強和改進信貸管理，對違規(guī)建設(shè)項目、對產(chǎn)業(yè)政策限期淘汰的落后產(chǎn)能、禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品以及達不到節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量要求的企業(yè)，一律禁止放貸、發(fā)債、上市融資。在風(fēng)險可控，商業(yè)可持續(xù)的前提下，對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的企業(yè)實施結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)和“走出去”投資建廠給予融資支持，金融機構(gòu)通過參與產(chǎn)能化解，減低信貸風(fēng)險，促進產(chǎn)融結(jié)合，實現(xiàn)雙贏。目前，體制上還存在一些障礙，但也是改革的方向。

      妥善做好人員安置工作。一是各地要切實負(fù)起責(zé)任，提早謀劃、做好預(yù)警、平穩(wěn)過渡。人力資源部要加快落實退出企業(yè)職工安置的各項政策措施，研究化解產(chǎn)能過剩矛盾過程中妥善做好人員安置工作的預(yù)案。二是積極穩(wěn)妥解決職工勞動關(guān)系變更、社會保障關(guān)系接續(xù)、拖欠職工工資支付等問題，發(fā)揮失業(yè)基金的避險功能，減少隱患。積極研究拓寬失業(yè)保險基金支出渠道，用于支持退出企業(yè)職工安置工作，促進社會和諧穩(wěn)定。三是將失業(yè)人員納入就業(yè)服務(wù)體系，落實好促進自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)的政策，加強對失業(yè)人員的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)、指導(dǎo)和服務(wù)。

      加強監(jiān)督檢查。一是納入地方政府政績考核體系。日前，環(huán)保部、發(fā)改委等六部門制定了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法實施細(xì)則》，規(guī)定的考核指標(biāo)，第一就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，包括遏制產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目擴張，分類處理產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)違規(guī)在建項目、淘汰落后產(chǎn)能以及搬遷城市主城區(qū)污染企業(yè)四方面內(nèi)容。該指標(biāo)的分值為12分，其中淘汰落后為6分，其他三類各占2分。考核結(jié)果將作為各地領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要依據(jù)，對未完成考核指標(biāo)的，由國務(wù)院主要負(fù)責(zé)同志約談地方政府主要負(fù)責(zé)人。二是樹立正面典型，嚴(yán)懲頂風(fēng)擴能。下半年，國務(wù)院將組織對各地化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作的專項督查，對還越權(quán)審批、邊批邊建、未批先建的違規(guī)項目進行重點查處，并向社會曝光。同時，總結(jié)推廣各地化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的好經(jīng)驗、好做法，充分發(fā)揮典型示范帶動作用。三是加強信息引導(dǎo)。抓緊建立鋼鐵、電解鋁項目信息庫和產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)信息預(yù)警系統(tǒng)，完善協(xié)同監(jiān)管機制。目前，鋼鐵、電解鋁項目庫進展順利，有望年底交付使用，數(shù)據(jù)庫信息將是銀行實施有保有壓信貸等宏觀調(diào)控政策的重要依據(jù)。同時，依托相關(guān)協(xié)會建立產(chǎn)能過剩行業(yè)信息預(yù)警體系，爭取明年一季度試運行。

      化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的任務(wù)十分艱巨，是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持不懈、持之以恒、積極穩(wěn)妥地加以推進。產(chǎn)能過剩又是一個帶有普遍性、規(guī)律性的經(jīng)濟現(xiàn)象，要做好化解工作，必須充分尊重市場和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，綜合運用法律、經(jīng)濟、市場以及行政等多種手段，還需各部門相互配合、形成合力，地方政府、協(xié)會、企業(yè)大力支持。解決得好，就能帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

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