近年來，城市面臨的災害風險日益復雜多樣，提高城市韌性、增強抗風險能力，成為現代城市建設管理的重大課題。習近平總書記在地方考察時多次提出推進韌性城市建設。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》提出，到2030年，推動建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續(xù)提升，城市運行更安全、更有序、更智慧、更高效。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

我國城市綜合響應能力顯著提高

什么是韌性城市？我國韌性城市建設和發(fā)展經歷了怎樣的歷程？

翟國方（南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授、城市安全發(fā)展研究中心主任）：韌性城市一般是指當受到災害或事故的沖擊時，不僅不會因受到致命的破壞而癱瘓，而且能夠快速恢復的城市。其內涵從單純的防災減災應對能力，發(fā)展為強調城市系統(tǒng)的綜合響應能力，具有穩(wěn)健性、可恢復性、適應性等特征。韌性城市的規(guī)劃建設是一個系統(tǒng)工程，在空間范圍上覆蓋區(qū)域、城市、社區(qū)等，不僅包括道路、管網等基礎設施的硬件建設，還包含經濟、社會、政策、技術、生態(tài)等軟件建設，覆蓋災前、災中、災后等各個階段。韌性城市建設不僅是政府的職責所在，也是全社會的共同任務，需要政府、社會和個人多主體協(xié)同參與。

我國韌性城市建設和發(fā)展經歷了三個階段。

2015年以前為理念引進階段。2005年召開的第二次世界減災大會把韌性城市作為關鍵詞收錄入官方文件，強調提升國家和社區(qū)的韌性。此后，我國通過“安全社區(qū)”“綜合減災示范社區(qū)”等項目在防災減災方面取得一系列進展。但相繼發(fā)生的汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等自然災害，造成重大人員傷亡與經濟損失，凸顯了防災減災體系存在短板，促進學術界對韌性城市理念的進一步關注和研究。

2015年至2020年為實踐探索階段。2015年，我國啟動首個韌性城市規(guī)劃建設的實踐項目“合肥市市政設施韌性提升規(guī)劃研究”。之后，不少部門和地區(qū)開展韌性城市建設和發(fā)展的實踐探索工作。2017年中國地震局制定的《國家地震科技創(chuàng)新工程》提出實施“韌性城鄉(xiāng)”計劃。北京、上海等特大城市的總體規(guī)劃開始涵蓋韌性城市建設內容，湖北黃石市和四川德陽市入選“全球100韌性城市”，河北雄安新區(qū)和福建福州、廈門等城市開展了相關專題研究或專項規(guī)劃編制，為我國韌性城市建設積累了寶貴經驗。

2020年之后為全面發(fā)展階段?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要提出建設韌性城市。黨的二十大報告強調打造宜居、韌性、智慧城市。在黨中央的統(tǒng)一部署下，相關部門和地區(qū)紛紛行動起來、群策群力，在韌性城市建設方面成效顯著。

第一，國家相關部門制定政策，引領韌性城市建設。2024年，自然資源部印發(fā)《平急功能復合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》，要求充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對韌性城市建設的戰(zhàn)略引領和剛性約束作用，加快完善“平急兩用”公共基礎設施，打造宜居、韌性、智慧城市。去年7月，國務院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，要求韌性城市建設與城市更新、智慧城市等工作緊密結合，并明確了實施城市更新和安全韌性提升行動的具體要求。去年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》，提出通過數字化、網絡化、智能化改造提升基礎設施，到2030年推動建成一批高水平韌性城市。

第二，各地制定韌性城市相關政策或規(guī)劃，指導當地韌性城市建設。2021年，北京市在全國最早出臺《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，編制完成了首個省級韌性城市規(guī)劃《北京市韌性城市空間專項規(guī)劃（2022年—2035年）》，目前正在編制《北京市韌性城市建設專項規(guī)劃（2024年—2035年）》。北京、上海、深圳等一線城市在韌性城市規(guī)劃建設管理方面開展創(chuàng)新性探索，基本形成“1+X+N”治理體系，即有一個綱領性推進韌性城市建設的意見，然后根據空間韌性、社會韌性、組織韌性等明確任務分工，再根據部門職責分工，編制實施方案或規(guī)劃。

第三，城市防災減災和安全保供能力提升，減災效果突出。北京通過提升城市空間韌性、工程韌性、社會韌性和管理韌性，自然災害的綜合應對能力大幅增強，在2024年汛期降雨較常年偏多六成的情況下實現了平穩(wěn)度汛，2025年4月又成功應對一場近十年來最強大風天氣。深圳通過加強制度建設、設施建設、全社會參與、資金保障和考核機制等方面工作，有效增強了城市韌性，高效應對2023年9月發(fā)生的極端特大暴雨，未出現重大災情險情，災后12小時城市整體秩序基本恢復正常。

第四，韌性城市建設的中國經驗逐步走向世界。我國初步形成具有鮮明特色的韌性城市規(guī)劃建設模式，受到國際社會認可。例如，國土空間規(guī)劃領域國際合作項目中中國—德國合作項目的“應對氣候變化背景下低碳和韌性城市國土空間規(guī)劃綜合行動”，旨在促進應對氣候變化背景下國土空間規(guī)劃和其應用方案實施，支持印度、印度尼西亞、菲律賓及泰國等伙伴國家實現聯合國可持續(xù)發(fā)展目標，推進亞太地區(qū)城市低碳和韌性可持續(xù)轉型。中國—世界銀行合作項目“基于綜合地籍的城市自然資源評價與韌性評估”，融合全球各方智慧和力量，將國際經驗和中國實踐相結合，通過有效的產權保障，加快構建各類資源資產價格評估體系、開展面向國土空間規(guī)劃的城市韌性評估，為建立更加安全、韌性、智慧的城市提供中國方案。

數智防災的探索與創(chuàng)新實踐

新型城市基礎設施如何賦能韌性城市建設？有哪些典型的經驗做法？

王乃玉（浙江大學“百人計劃”特聘研究員、韌性城市研究中心主任）：隨著氣候變化加劇和城市快速發(fā)展，傳統(tǒng)基礎設施在抗風險能力和應急響應效率方面暴露出系統(tǒng)性短板。一是設計標準滯后，抗災韌性不足。當前基礎設施的設計標準主要基于歷史災害數據且標準偏低，難以適應極端氣候事件頻發(fā)的新形勢。例如，城市排水系統(tǒng)普遍只能抵御1至3年一遇的降雨標準，而原本“百年一遇”的強降雨如今已逐漸常態(tài)化，城市內澇問題頻發(fā)。二是監(jiān)測手段較為落后，預警效能不足。以公路橋梁為例，全國現有超百萬座橋梁，其中40%服役超過20年。然而，智能化監(jiān)測覆蓋率低，傳統(tǒng)人工巡檢難以及時發(fā)現結構損傷。三是應急協(xié)同低效，響應機制僵化。目前極端災害場景下的應急指揮仍主要依賴經驗和靜態(tài)預案，智能化決策輔助模型和系統(tǒng)應用不足，面對突發(fā)災害響應滯后。四是災后重建標準偏低，欠缺系統(tǒng)韌性規(guī)劃?，F有基礎設施在大災后恢復仍以“故障—搶修”為主，缺乏系統(tǒng)性協(xié)同恢復機制和“重建得更好”的全生命周期韌性設計，難以有效提升基礎設施長期抗風險能力。

近年來，新型城市基礎設施建設加速推進，特別是人工智能技術的加速發(fā)展和逐步應用，正在重塑城市防災體系。數字化建設、智能設施與信息平臺的深度融合，使城市基礎設施運行數據的采集、分析與預測能力顯著提升。人工智能算法助力自然災害精準預報預警，提高了城市防災減災的主動性與決策效率。數字孿生技術推動城市治理邁入仿真模擬時代，使管理者能夠在虛擬環(huán)境中推演災害場景，優(yōu)化應急響應方案。這些技術的協(xié)同應用不僅可突破傳統(tǒng)基礎設施被動應對的局限，還構建起全天候、全要素、全過程的城市安全防護體系，顯著提升城市的風險抵御能力與應急響應水平。

浙江積極學習借鑒國內外韌性城市先進理念和成功經驗，結合自身發(fā)展階段和城市風險管控難點、痛點，多方論證、多輪研討，初步探索出具有浙江特色的韌性城市建設之路。

臺風暴雨及其衍生的各類次生災害是浙江面臨的最主要災害類型，具有災害鏈復雜、影響范圍廣、不確定性大的特點。浙江“七山一水二分田”，大量產業(yè)、人口聚集于沿海、山地、低洼等臺風暴雨災害高風險區(qū)，在歷史上多次造成嚴重人員財產損失。以普查成果應用于防災減災一線實戰(zhàn)需要為導向，浙江省應急管理廳組織開發(fā)并落地全國第一個韌性防災大模型。以自然災害綜合風險普查成果為數據基底，深度融合韌性城鄉(xiāng)“全周期、多維度、跨層級”防災理念，構建集災害模擬、風險預報、決策支持于一體的智能化防災AI助手。當前，該模型可高效地對浙江省域范圍內市、縣、鄉(xiāng)、村各個行政層級的綜合風險、人口風險、建筑風險、交通風險以及直接經濟損失等指標提前24小時進行實時滾動預報，并智能輔助省—市—縣—鄉(xiāng)等多個層級的人口轉移安置、物資前置調度等決策，全面支持“監(jiān)測—預警—決策—指揮—行動”風險管控鏈條。自2022年以來，浙江省應急管理廳已使用該模型開展多次實戰(zhàn)應用，經災后對比核實，全省總受災人口預測準確率達96%，為省級及各地區(qū)應急部門的臺風風險研判和指揮調度提供了科學量化的決策參考。

浙江電網系統(tǒng)覆域廣闊，擁有35千伏及以上線路7.4萬千米，變電容量4.91億千伏安，服務人口6400萬人。臺風期間，受強風、暴雨、小流域山洪等災害威脅，正常供電易受到較大影響，可能造成較為嚴重的經濟社會損失。切實提高浙江電網系統(tǒng)的抗災韌性成為韌性城市建設的一項重要任務?；趪H前沿韌性減災理念，并融合災害過程仿真推演、物理數據融合模擬、防災數字孿生、人工智能等技術，國網浙江電力公司建立了考慮微氣象監(jiān)測修正的風場預報、輸電桿塔及通道易損性分析、設備風險高精度預警、虛擬仿真模擬分析等在內的模型集群，組成“浙江電網韌性減災大腦”?？蓪崿F臺風、覆冰等自然災害下對各類電網設備風險的動態(tài)預報，并隨時開展全要素體檢評估，高效定位設備薄弱易損環(huán)節(jié)，構建集災前體檢準備—災中應急響應—災后快速恢復于一體的全國首個防災韌性電網系統(tǒng)，為重特大自然災害下浙江電網所管轄設備在各階段、各層級作出最優(yōu)決策提供可靠依據。

借鑒城市安全治理國際經驗

從世界范圍看，韌性作為城市建設的重要維度，很早就已提出并付諸實踐，發(fā)達國家韌性城市建設有哪些值得借鑒的做法？

陶希東（上海社會科學院智庫研究中心副主任、研究員）：進入新世紀以來，隨著極端天氣災害、重大傳染病、網絡威脅等“黑天鵝”“灰犀牛”事件頻發(fā)多發(fā)，加快建設韌性城市已成為全球各大中城市安全治理的共同選擇。

韌性城市建設是一項針對自然災害、人為災害等多風險，涉及政府、市場、社會等多主體，設施韌性、經濟韌性、社會韌性、制度韌性等多目標的綜合性系統(tǒng)工程。綜觀歐美日等發(fā)達國家的實踐經驗，既實施規(guī)律性、普遍性的具體舉措，旨在構筑韌性城市建設的基本政策框架體系，也根據城市發(fā)展特點和需求，因地制宜制定針對性、個性化的韌性提升策略。發(fā)達國家韌性城市建設舉措主要包括以下幾方面。

一是提供有力的體制保障。韌性城市建設是一項涉及政府多個部門的典型跨部門集體行動，需消除各自為政，形成合力。紐約設有專門的城市韌性建設辦公室、應對氣候變化城市委員會等機構，其中城市韌性建設辦公室承擔著關鍵項目實施及評估的職能，包括加快損失補償審查和建設項目啟動，有助于韌性城市建設新政策制定和項目持續(xù)推進。美國洛克菲勒基金創(chuàng)立的“全球100韌性城市”項目，強調建立城市首席韌性官，統(tǒng)籌負責全市的韌性建設行動。

二是建立和完善法律保障。制定具有法律約束力的韌性建設規(guī)劃，是發(fā)達國家韌性城市建設的普遍性舉措。進入新世紀以來，紐約相繼制定《更加強壯、更富韌性的紐約》（2013）、《一座城市，一起重建》（2014）、《“一個紐約”規(guī)劃：建設一個富強而公正的紐約》（2015）等規(guī)劃方案，提出韌性城市建設項目清單，依法推動韌性建設。東京制定《東京都國土強韌化地域規(guī)劃》《東京都地域防災規(guī)劃》等專項規(guī)劃文件，全方位預防不確定性風險。歐盟“綠色新政”要求成員國將氣候韌性納入城市規(guī)劃法定框架。

三是構筑城市風險的數字化感知預警系統(tǒng)。充分利用大數據、人工智能等現代科技手段，在全面收集城市多部門多領域數據、實時互通共享的基礎上，自動監(jiān)測并感知風險源，為科學決策、及時響應、快速恢復提供科技支撐。“倫敦數據存儲中心”、紐約“洪水災害映射器”智能工具、洛杉磯智能化氣候服務工具等，為市民參與和多方協(xié)作提供了有效平臺。

面對不同類型的災害風險，各城市采取的策略不盡一致、各具特色。從中外比較視野看，有以下特色策略值得借鑒。為應對洪水災害，前瞻性、高規(guī)格規(guī)劃建設巨型地下防洪設施。東京為有效防控城市洪水，從1993年到2006年耗時13年、耗資近30億美元，建成世界上最大的地下洪水分流設施——東京防洪通道，全長6.3公里，由5個豎井組成，收集來自5條河流的徑流，有效保護了東京免受洪水侵襲。為應對疫情、氣候變化和服務公平三大挑戰(zhàn)，探索實施以居民為中心的城市規(guī)劃治理新方略。巴黎2020年提出打造“15分鐘城市”，即將決策權下放給各行政區(qū)的區(qū)長，通過城市規(guī)劃，讓居民可以在15分鐘內通過無污染的交通方式，在可及范圍內獲得就業(yè)機會以及零售、醫(yī)療和文化等方面的基本服務。各個轄區(qū)的居民都有機會參與社區(qū)層面的規(guī)劃，如綠化美化、道路微改造等，既促進韌性發(fā)展，又兼顧可持續(xù)和城市包容。為應對極端天氣事件，設立專門的氣候避難所為居民提供緊急幫助和服務。西班牙巴塞羅那在全市開設350個氣候避難所，使90%以上面臨風險的居民可以在10分鐘內到達避難所。這些避難所位于圖書館、博物館和市民中心等室內區(qū)域以及公園等室外區(qū)域，設有舒適的休息區(qū)、提供免費飲用水、配備無障礙設施，在極端災害性天氣期間為居民提供緊急性庇護。

返回列表