從“注意防范和化解各類風(fēng)險”到“高度重視防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險”的變化，體現(xiàn)出高層對當前我國經(jīng)濟風(fēng)險的關(guān)注。

在我國，系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險，是兩個不容忽視的難題。目前，在我國資本市場正在經(jīng)歷一場頗有深度的調(diào)整的同時，地方債的風(fēng)險，也正成為上至政府決策部門、下至市場投資機構(gòu)密切關(guān)注的問題。

“2015-2016年是地方政府債務(wù)到期的高峰期，我們估計今年到期的地方政府負有償還責任的債務(wù)至少為2.8萬億元。”民生證券研究院固定收益組負責人李奇霖在接受人民網(wǎng)專訪時透露。

一面是地方政府面臨多年積累的債務(wù)，一面是民間企業(yè)懷抱無處投放的巨資，如何有效地避免地方債還債斷檔，同時讓社會資本有項目可投，成為2015年地方政府債務(wù)風(fēng)險化解的著力點和出發(fā)點所在。

“地方財政赤字”首次寫入政府工作報告

7月17日，對于湖北省政府而言，是個難忘的日子。該省財政廳代表省政府在北京公開招標發(fā)行234億元湖北省政府債券。至此，湖北省在全國率先完成已下達的2015年地方債發(fā)行工作，共發(fā)行地方債1387億元，規(guī)模全國領(lǐng)先。

湖北省自行發(fā)債并非個例。2015年，是我國全面啟動地方政府自主發(fā)行政府債券的一年。

“地方財政赤字”的表述首次出現(xiàn)在今年的政府工作報告中。國務(wù)院總理李克強提出，2015年擬安排財政赤字1.62萬億元，其中，地方財政赤字5000億元，增加1000億元。

事實上，我國從1995年起正式實施的《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)債，也不允許地方列赤字。從去年政府工作報告“由中央代地方發(fā)債4000億元”，到今年“地方財政赤字5000億元”，表述的變化意味著允許地方政府舉債列赤字的“開閘”。

然而，這并不意味著地方政府可以自由、無限舉債,地方財政赤字也被限定在一定的范圍內(nèi)。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外不得以任何方式舉債。

地方債置換創(chuàng)新償債模式

事實上，湖北省1387億元地方債是由兩部分組成，一是置換債券1200億元，用于置換各級政府負有償還責任的債務(wù)中到期的債務(wù)本金。二是新增債券187億元，用于支持各級政府重大公益性項目建設(shè)。

允許地方把一部分到期高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成利率較低的地方政府債券，被外國媒體評價為是“一項頗具創(chuàng)造性的方案”。財政部副部長朱光耀則表示，存量債務(wù)置換旨在確保“平穩(wěn)過渡”。

今年3月份，財政部公布，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。6月，財政部下達了第二批1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。

在李奇霖看來，地方融資平臺融資渠道主要依賴貸款和非標，收益率大約在7%-8%之間，負債久期大約2-3年。但高利率、短久期負債對接的卻是低收益公益性和長久期資產(chǎn)，系統(tǒng)性風(fēng)險不斷累積。

“置換債具有更長的負債久期和較低的收益率，按當前10年期國債3.4%收益率測算，考慮到發(fā)行利率上限為同期限國債30%，10年期置換債收益率上限4.4%，以此負債成本對接公益類資產(chǎn)可緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險。”李奇霖說。

為解決地方債問題，地方債也被納入央行常備借貸便利(SLF),、中期借貸便利（MLF）和抵押補充貸款（PSL）的抵押品范圍。地方債作為質(zhì)押品時，按存款金額的115%質(zhì)押。

李奇霖和他的同事李云霏認為，此次央行與財政部的聯(lián)合聲明中，確定質(zhì)押品管理的細節(jié)，是在地方政府債券大量發(fā)行、地方債務(wù)置換進行順利過程中，提高地方政府債券流動性的具體舉措，有助于提高投資者持有地方政府債券的信心。

“考慮到地方債務(wù)的規(guī)模，不排除中央接下來會推出第三批債務(wù)置換額度的可能性。”李奇霖說。

來自Wind的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自5月18日2015年地方債發(fā)行正式啟動以來，截至8月6日，已發(fā)行的地方債總量達到354期、15312.12億元。

政府引導(dǎo)基金和PPP模式開啟投資盛宴

“在短期內(nèi)，有限的地方債券發(fā)行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任。”全國人大常委會委員、財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻說，政府也應(yīng)“有所不為”，避免包攬過多“事權(quán)”，積極運用PPP等方式吸收民間資本，盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。

PPP即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項目融資模式。中國戰(zhàn)略思想庫秘書長田云表示，“PPP被看作是化解地方債、拉動基建投資的救命稻草”。

今年5月25日，國家發(fā)改委公開發(fā)布1043個PPP項目，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。一場由私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資盛宴正在開啟。

除PPP模式外，另一種由政府出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金，吸引有關(guān)金融、投資機構(gòu)和社會資本進入，按照基金的規(guī)則市場化運作，以股權(quán)或債權(quán)等方式支持企業(yè)發(fā)展的投資模式也迅速步入發(fā)展快車道。

據(jù)清科集團旗下私募通的統(tǒng)計，2014年新設(shè)立政府引導(dǎo)基金41只，管理資本量1290.82億元，分別是2013年的2.2倍和4.5倍。

2015年1月，國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立總規(guī)模400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模均呈爆發(fā)式增長。

以山東省濰坊市為例，該市本級80%以上的財政資金改成了基金運作。截至2014年底，已聯(lián)合各類金融業(yè)態(tài)組建了23只基金，實現(xiàn)滾動投入26.1億元，撬動金融及社會資本70.6億元。

一方面，資金分配方式需要根據(jù)當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，先微觀調(diào)研，再決定重點支持哪些行業(yè)；另一方面，資金使用從無償變成有償。濰坊市金控集團董事長、總經(jīng)理于新華說，“盡管財政資金不以盈利為目的，但綜合運用股權(quán)、債權(quán)、擔保、租賃、夾層基金等多種金融手段，資金可實現(xiàn)多次周轉(zhuǎn)。”

地方財政負債問題由來已久，解決起來也絕非一日之功。中國國際經(jīng)濟交流中心研究員張茉楠說，政府債務(wù)不僅僅是發(fā)展中國家面臨的問題，即使是美、日等發(fā)達國家，也面臨巨大的赤字壓力。

在中國社會科學(xué)院教授、博導(dǎo)、廣發(fā)證券首席經(jīng)濟學(xué)家劉煜輝看來，地方債是一個普遍存在的問題，促進地方政府職能的根本性轉(zhuǎn)變是解決問題的根本出路。 

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