[發(fā)改委下一步將組織各地、各有關(guān)部門全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度，加快《條例》配套制度建設(shè)，會同有關(guān)方面建立健全政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制。]

政府投資規(guī)模已躍至3萬億元，撬動的社會資金規(guī)模更為龐大；但幾十年來，政府投資領(lǐng)域卻一直“無法可依”——這一怪狀如今將終結(jié)。

5月5日，市場期盼已久的《政府投資條例》(下稱《條例》)由國務(wù)院公布，填補(bǔ)了政府投資法律空白。將近4000字的《條例》，闡述了政府投資是什么、投向哪，明確了項目上馬決策標(biāo)準(zhǔn)及流程，開工建設(shè)實施要點，后續(xù)監(jiān)督管理和違法相應(yīng)責(zé)任。《條例》將于7月1日開始施行。

盡管《條例》維持了我國現(xiàn)行的政府投資管理體制，部門職責(zé)分工也基本沒有變化，但亮點仍不少。比如，政府投資以非經(jīng)營性的公共領(lǐng)域項目為主，不與民爭利；不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險等。

“《條例》的立法意義，在于把政府投資行為納入法律軌道，規(guī)范政府投資行為。而政府投資定位逐步清晰，明確政府投資是對市場投資起到補(bǔ)充性、引導(dǎo)性作用，這也折射出政府與市場的邊界逐步清晰?！敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任施正文告訴記者。

政府投資體制、職責(zé)不變

投資是拉動經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵力量，而政府正是這股力量的重要推手之一。在2018年約64萬億元的全國固定資產(chǎn)投資中，按照國家發(fā)展改革委主任何立峰今年初在全國兩會時的說法，各級政府投資總額不足5%，也就是不足3.2萬億元。

司法部相關(guān)負(fù)責(zé)人5月5日就《條例》有關(guān)問題答記者問時表示，《條例》制定堅持統(tǒng)籌兼顧。相關(guān)制度設(shè)計既立足當(dāng)前實際，保持政府投資管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又為今后進(jìn)一步深化政府投資體制改革以及地方層面政府投資管理留有空間。

“《條例》維持了我國現(xiàn)行的政府投資管理體制，即2004年出臺的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，其中明確了對政府投資項目，采用審批管理，審批項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計。2016年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(下稱《意見》)進(jìn)一步明確了對政府投資項目實行審批制管理?！稐l例》不少內(nèi)容延續(xù)了上述文件做法?！敝行鸥母锇l(fā)展研究基金會資深研究員周凱波說。

早在2001年，國務(wù)院已經(jīng)開始起草《條例》，幾經(jīng)修改，時至今日才正式出臺。有專家告訴第一財經(jīng)，《條例》出臺緩慢的一大關(guān)鍵原因，是政府投資職責(zé)涉及多個部委，由于部門職責(zé)沒有協(xié)調(diào)好而未能提前出臺。

周凱波認(rèn)為，《條例》沒有改變現(xiàn)行部門職責(zé)分工。實踐中，發(fā)改委履行政府投資綜合管理職責(zé)，負(fù)責(zé)安排中央財政性建設(shè)資金以及按國務(wù)院規(guī)定權(quán)限審批重大項目。財政部主要從政府投資資金使用績效、撥付資金等角度履行相應(yīng)管理職責(zé)。行業(yè)主管部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)審批本行業(yè)領(lǐng)域有關(guān)的政府投資項目。

建緯(北京)律師事務(wù)所主任譚敬慧認(rèn)為，政府投資管理部門職責(zé)分工雖大體明確，但并未完全理順。現(xiàn)階段難以也不宜在《條例》中對政府投資管理部門職責(zé)分工作出具體的規(guī)定予以固化，作出原則性、銜接性的規(guī)定比較穩(wěn)妥。

“這樣既不影響各部門按照現(xiàn)行規(guī)定履行政府投資管理職責(zé)，保證政府投資管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又為今后進(jìn)一步理順部門職責(zé)分工留有空間。因此，條例對部門職責(zé)分工做了原則性規(guī)定?！弊T敬慧稱。

《條例》稱，國務(wù)院投資主管部門依照本條例和國務(wù)院的規(guī)定，履行政府投資綜合管理職責(zé)。國務(wù)院其他有關(guān)部門依照本條例和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。

不過也有發(fā)改系統(tǒng)人士告訴記者，這次《條例》明確了投資主管部門，實際上就是發(fā)改部門，這是強(qiáng)調(diào)發(fā)改委對政府投資的主導(dǎo)作用。

細(xì)節(jié)變化不少

不少專家發(fā)現(xiàn)，《條例》有頗多全新的變化。

《條例》明確，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。

國家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平對記者分析，《條例》明確政府投資以非經(jīng)營性項目為主，這解決了長期以來政府投資邊界不清的問題，也說明了政府想要把經(jīng)營性項目收益讓渡給市場，激發(fā)市場活力。

“政府投資領(lǐng)域跟政府和社會資本合作(PPP)投資領(lǐng)域相一致，因此政府投資和PPP投資可以有機(jī)結(jié)合，以提高政府投資效益、激發(fā)社會投資活力。”大岳咨詢董事長金永祥分析稱。

不過值得注意的是，《意見》在描述政府投資定位時，提及“政府投資原則上不支持經(jīng)營性項目”，但此次《條例》中并未有這一表述。

吳亞平認(rèn)為，這主要是一些公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)經(jīng)營性項目投資收益不足以吸引社會資本，需要政府采取多種形式投資來引導(dǎo)社會資金投入這些領(lǐng)域。

此外，政府投資概算約束力大幅提高。

吳亞平說，政府投資項目啟動前需要做投資概算，核準(zhǔn)后部分項目施工單位超標(biāo)準(zhǔn)超預(yù)算投資，比如建樓時的實際投資往往大于概算投資，而此次《條例》將概算作為投資的重要依據(jù)，從源頭上控制政府項目投資規(guī)模。

《條例》明確，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授林江告訴記者，上述條款對政府投資項目的總投資額作出了限制，而且明確是由投資主管部門或其他部門核定的投資概算作為依據(jù)，是希望對地方政府的投資沖動作出限制，形成有效的制約機(jī)制。

譚敬慧認(rèn)為，《條例》將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險作為重要指導(dǎo)思想，在相關(guān)條文中貫徹落實。

比如，明確政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來源。明確政府投資項目應(yīng)當(dāng)確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。

施正文說，現(xiàn)實中部分地方財政資金緊張，會要求施工單位墊資來做項目，這一方面會形成地方政府隱性債務(wù)，另一方面也有可能導(dǎo)致施工單位拖欠農(nóng)民工工資。

“《條例》最根本解決的問題是政府應(yīng)該投啥不應(yīng)該投啥，解決好這個問題對于政府職能轉(zhuǎn)變和國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮巨大推動作用?！敝胸?鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴記者。

國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人5月5日稱，下一步將組織各地、各有關(guān)部門全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度，加快《條例》配套制度建設(shè)，會同有關(guān)方面建立健全政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制。另外繼續(xù)推動投融資體制改革，進(jìn)一步完善政府投資體制，優(yōu)化政府投資項目審批程序，提高審批效率。

來源：第一財經(jīng)

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